| 北京市建设委员会委员 侯承儒
尊敬的女士们、先生们：
很高兴参加这次由中国建筑业协会建筑企业经营管理委员会主办的“2005中国工程担保论坛”。首先，我代表北京市建设委员会预祝本次论坛取得圆满成功。下面，我向大家介绍一下北京市在实行工程担保制度方面的主要做法以及下一步的工作思路。
一、北京市在实行工程担保制度方面的主要做法
工程担保作为规避和转移工程风险（主要是合同履行风险）的一种重要手段，能够通过“守信者得酬偿，失信者受惩罚”的信用机制，加强建设市场主体及保证人之间的责任关系，有效地保障工程建设的顺利完成，已成为国际上工程交易中必不可少的条件之一，许多国家都在有关法律法规中对于工程担保制度作出了专门规定，一些国际组织和许多国家的行业组织在标准合同条件中也都包含有工程担保的相关条款。因此，建立符合我国国情的工程担保制度，已成为当前一项十分紧迫的工作。
作为全国推行工程担保制度较早的城市之一，北京市早在1998年就开始进行这方面的探索和实践。
（一）积极开展试点工作，为推行工程担保制度创造条件
1998年5月，建设部提出了“逐步建立健全工程索赔制度和担保制度”的工作目标，并要求各地“在有条件的城市，可以选择一些有条件的建设项目，进行工程、质量保证担保的试点”。同年8月，北京市建委就与长安保证担保公司签订了《关于建立工程建设担保制度合作意向书》，开始进行相关试点工作。2000年1月，北京市建委与长安保证担保公司联合制定了《北京市推行工程保证担保制度试点工作实施方案》，明确了试点阶段实行工程担保的品种、担保费率标准等内容。同时确定在国家大剧院、中关村西区、首博新馆、北京天文馆新馆等一批国家和北京市重点工程，以及华远房地产、万地国际村等项目上进行试点。
在开展试点工作的同时，我们把完善相关法规制度建设作为推行工程担保的一项基础性工作来抓。1998年10月，北京市建委在《关于进一步加强建设工程招标投标管理的若干规定》中明确提出“逐步推行发包付款保函制和承包履约保函制，并将其纳入招标程序管理”的规定。1999年10月，北京市政府颁布的《北京市政府投资建设项目管理暂行规定》中也明确规定：“政府投资建设项目必须实行合同管理制。其设计、施工、采购和工程监理要依法订立合同，各类合同都要有明确的质量要求、履约担保和违约处罚条款。”这个文件对北京市的政府投资项目实行履约担保作出了强制性规定，也是我国第一个以地方行政规章的形式出台的有关工程建设履约担保的规定。
通过上述试点工作和相关配套制度建设，为进一步推行工程担保制度奠定了坚实的基础，同时也取得了明显的成效，一是保证了国家大剧院、首博新馆等重点工程的质量及工期进度；二是使市场各方主体逐步认识到工程担保制度的作用和重要性，特别是象华远集团等一批业主，通过实践积累了丰富的经验，并初步建立了适合自身特点的一整套工程保证担保制度体系，自觉地在工程建设中实行工程担保，对广大业主，尤其是房地产开发企业起到了示范作用。
（二）以解决建设领域拖欠工程款问题为契机，在房地产开发项目中全面实行工程担保制度
拖欠工程款是当前建设领域中比较突出的问题，国务院以及建设部多次明确要求：解决拖欠工程款问题必须清欠和防范并重，不断建立健全包括工程担保、信用体系等在内的长效机制，才能从源头遏制和预防新的拖欠问题的产生。根据《国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》（国办发[2003]94号文件）关于“对房地产开发项目积极推行业主工程款支付担保等风险管理方式”的要求，北京市建委在总结几年来开展工程担保试点工作取得的经验的基础上，于2004年6月印发了《关于在建设工程发包承包活动中设定保证担保的若干规定》，明确规定“本市房地产开发项目应实行保证担保”，同时还对保证人的资格，以及相关监督管理等进行了明确。
《若干规定》的出台，标志着工程担保制度在北京市建设领域的全面实施，也进一步明确了政府主管部门在实行工程担保方面的职责。自2004年10月以来，围绕贯彻落实《若干规定》，我们主要做了以下工作：一是严格把关，确保《若干规定》的落实。市和区县招标办把招标文件备案和合同备案两个环节作为监管的重点，房地产开发项目在招标文件中必须要求投标人提供投标担保，开发企业和施工企业在合同备案时必须分别提交业主工程款支付担保和履约担保，凡未按照规定提交的一律不予备案，有效保证了市场各方主体认真执行《若干规定》。二是加大宣传贯彻的力度。《若干规定》印发后，我们即通过《建设市场报》等新闻媒体进行广泛宣传报道，引导市场各方主体认识工程担保的作用，自觉学习、掌握《若干规定》。三是加强跟踪调研。为及时掌握《若干规定》的执行情况，市建委建设市场处、招标办等部门一方面按月对房地产开发项目办理工程担保的情况进行统计分析，另一方面分别召开部分房地产开发企业、施工企业、担保机构座谈会，了解存在的问题，为制定下一步工作思路提供依据。四是开展相关培训工作。针对市场各方主体在工程担保实际操作过程中出现的问题，我们委托市建设工程招标投标协会在今年4月举办了三期建设工程保证担保培训班，邀请业内知名专家为房地产开发企业、施工企业、招标代理机构等单位500余人，系统介绍了国内、外工程担保制度的现状，主要品种、特点和作用，并结合分析具体实例，讲解工程担保实际操作过程中的主要环节、应注意的问题等，市场各方主体反响良好。
通过以上工作，确保了《若干规定》的贯彻落实，今年1—6月，全市共有251项房地产开发项目按照要求办理了工程担保，担保金额共23亿元。
几年来的实践证明，在实行工程担保过程中，开展试点以及宣传培训等工作是基础，加快法规制度建设是根本，抓住关键环节加强监管是保障，深入开展调查研究是手段。只有切实加强上述四项工作，才能确保工程担保制度真正发挥作用。
二、当前北京市在实行工程担保制度过程中存在的主要问题
作为一项新的制度，工程担保在推行过程中不可避免地会出现一些问题，从北京市的情况看，主要有以下问题：
一是保函格式不统一，给企业办理手续带来不便。目前，作为主要担保人的银行出具的保函基本属于“见索即付”式的，与担保公司出具的保函的责任条款不一样，由于保函格式不统一，房地产开发企业和施工企业需要与银行反复协调，企业内部招标、投标部门和财务部门也要协调，客观上延长了办理时间。
二是缺乏统一的担保费率标准，部分担保公司收费不规范。目前，由于银监会没有制定统一的指导费率，各银行和担保公司收取费用的标准也不统一，年平均费率高的达到8‰，少的则为1‰—2.5‰；同时，一些担保公司对外报价和实际收费价格相差较大且不明确，使很多建设单位和施工企业对担保公司的担保能力及信誉产生疑问，而且办理保函的时间普遍为20天，直接影响了项目的中标手续办理、合同备案以及开工的时间。
三是占用企业授信额较大，造成了一定资金压力。目前，由于反担保形势比较单一，尽管企业大多选择自己的开户银行作为担保人，但是每一笔担保也需要10%—30%的保证金，这些大型企业每年的项目很多，累计起来会占用相当一部分授信额度，给当事人，尤其是施工企业的资金周转造成了压力。
四是担保人市场尚不成熟。目前，由于对担保公司的实力、业绩等缺乏必要的审查和评估制度，许多企业不了解担保公司的实际情况，担心在缺少监督的情况下，担保公司为追求利益，不顾自身实力承保，一旦出现索赔，会给被保证人造成难以承受的风险，因此，这些企业主要还是找开户银行作为保证人，造成了银行垄断担保人市场的局面，不利于通过担保人之间开展竞争，提高服务质量和水平。
五是少数工程担保流于形式。我们在调研中发现，少数房地产开发企业仅把办理业主工程款支付担保作为取得施工许可的手段，一旦领取了施工许可即撤保。还有一些房地产开发企业虽然没有撤保，但也没有将支付保函交给施工企业，而居于劣势地位的施工企业也不敢向开发企业索取支付保函，致使工程款支付保证担保失去了其制约和预防拖欠工程款行为发生的作用。
三、进一步加大工作力度，不断完善工程担保制度
针对以上存在的问题，我们在广泛调研和座谈的基础上，经多次研究，制定了下一步的工作思路：
一是将实行工程保证担保制度的内容纳入正在修订的《北京市建筑条例》中，以地方性法规的形式规定在北京市建设领域应实行工程担保，同时明确政府部门在推行工程担保方面的职责。
二是结合《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》（建市[2004]137号）的有关要求，制定了《关于贯彻实施〈关于在建设工程发包承包活动中设定保证担保的若干规定〉补充意见的通知》，在竣工验收备案等重点环节加强监管，有效防止当事人取得施工许可后撤保的问题，同时进一步规范当事人的行为。
三是研究制定北京市工程担保行业规则和行为规范，规范担保机构行为。
四是在今年下半年建立工程担保信息统计分析系统，对于不具备担保能力或担保余额总额超出担保能力的担保机构限制其出具保函或要求其提供再保没，以有效控制工程担保风险。
五是在2006年底之前，制定北京市工程担保机构资信和担保能力评价标准体系，以及相应的信息披露和使用制度，建立对违规行为的调查和对行为人的处罚制度，充分发挥信用约束机制的作用，遏制少数担保机构恶性竞争、超越自身实力承保等行为。
六是组织进行重大工程担保的联保、再保模式研究，解决担保机构能力不足或风险控制问题。
七是定期向社会公布担保人收取担保服务费的平均费率，使建设单位和建筑业企业及时了解、掌握有关信息，有效制约少数担保公司收费过高的问题。
八是会同有关部门研究制定《北京市工程保证担保反担保形式规定》，以解决高比例反担保保证金影响投保人的支付能力和履约能力的问题。
女士们、先生们，北京市在推行工程担保制度方面只是做了一些初步实践，我们也希望通过这次论坛，与国内外各位专家以及担保机构共同研究、探索，推动这项工作深入开展，为建立符合北京市实际的工程风险管理制度奠定基础。谢谢大家！ |