青岛市建设委员会

    建设工程担保制度是一种维护建筑市场秩序、保证参与工程各方守信履约，实现公开、公平、公正竞争的风险管理机制。它要求签约双方在履行合同时，必须以自己的资产或银行保函来承担相应的民事经济责任，从源头上通过信用保障制度来确立合同签约双方的平等关系，确保合同的正常履行。自2002年以来，青岛市建设委员会根据国家法规和建设部的有关规定，对工程担保做了一些探索和试点，取得了一些经验和体会，现将有关情况汇报如下：

    一、我市推行清单招标的背景和必要性

随着市场经济的深入发展，原有的工程建设组织管理模式暴露出明显的不足。在青岛市建筑市场，业主压价、要求垫资、拖欠工程款、质量功能通病尚未得到有效制约的情况下，强制性推行工程保证担保特别是实施业主支付担保对于整顿规范建筑市场秩序具有治本的意义。

    （一） 有利于从根本上解决拖欠工程款及拖欠民工工资问题。根据对我市拖欠工程款及农民工工资情况的调查，存在拖欠款的主要原因是业主在资金到位和合同履约方面不受约束。保证担保推行后，在实行承包商履约担保的同时，业主支付担保将对等实施，从而确保承包商工程款按时到位，在保证工程项目顺利建设的同时，承包商的利益得到保证，不再出现拖欠工程款问题，承包商工程款到位了，拖欠民工工资问题也就迎刃而解了。

    （二） 积极防范工程建设中的质量风险。在青岛市招标投标推行低价中标的同时，投标单位在质量、工期方面的履约风险随之加大。通过推行保证担保，承包商没有获得保证将不具备投标资格，获得保证担保的，保证人（目前我国主要以银行为主）向收益人（业主）保证，如果被保证人无法确保工程质量或违约，则由保证人代为履约或赔偿，然后保证人再行使追偿权利没收保证金或处置反担保资产。信誉好的将很容易地获得银行的保证，从而会顺利地与业主签订中标合同，信誉差的将受到惩罚，并不再能获得银行的保证或保证费用很高，从而逐渐被逐出建筑市场。保证担保保的是不可保风险中的信用风险。推行担保制度，将有效保障工程质量和合同签约双方的合法权益与投资效益，不仅大大降低工程质量风险，而且有力地保障了国家和纳税人的利益不受侵犯，强化守信、守约，使信用风险降到低限度。

    （三） 是我市建筑业企业按照国际惯例参与国际竞争的需要。担保在国外发达国家已有100多年的历史，随着我国建筑市场将成为国际市场的一部分，必须引导我市建筑业企业及各投资主体更好地适应日益国际化的建筑市场格局。无疑，改革建筑市场运行机制，建立建筑市场保障体系，推行工程保证担保制度，保障我市建筑业企业及各投资主体的合法权益，已经成为我市工程建设和建筑业发展的当务之急。实行工程保证担保制度有利于我市建筑业更广泛的参与国际竞争。

    因此，必须改革现行的工程建设组织管理模式，积极引进工程担保制度，用经济的手段制约市场主体的行为，建立起“守信者得到酬偿，失信者受到惩罚”的机制。同时培育和发展担保中介组织，让其从自身经济利益出发参与工程的监督，并严格责任索赔，从而加强各行为主体的质量责任意识和风险意识。

    二、我市工程担保实施情况介绍

    为有效解决因机制缺失、信用错位而引发的建筑市场的种种弊病，借鉴国际上通行的做法，青岛市建设委员会起草了《关于实行建设工程担保制度的意见》。2002年7月22日市政府办公厅转发了该意见，标志着青岛市工程保证担保制度正式开始实施。

    (一） 青岛市推行工程保证担保总体部署

青岛市推行工程保证担保的过程是2002年试点，第二年逐步展开，2004年在全市全面推开。在试点的过程中不断总结经验，逐步建立起了完善的工程担保法规文件和运行体系。在试点阶段，全市房地产开发项目一律实行了工程担保制度。其他项目凡要求承包商提供履约担保的，必须同时对等实行业主支付担保。在此基础上，结合清理拖欠款工作，我市于2004年2月年下发了《关于切实解决拖欠工程款有关问题的通知》，通知规定除市财政投资项目外的所有建设项目开工前，建设单位要向施工单位提供银行出具的工程款支付担保。2004年我市新开工工程1414项，有726项工程实行了工程担保。在整个推广过程中贯彻了谨慎起步、法规先导、健康发展的指导原则。

    （二） 青岛市推行工程担保的种类和形式

    青岛市在推行担保过程中，实行最多的有以下三种担保类型：投标担保、业主支付担保和承包商履约担保。

    1．投标担保

    投标人在工程发标时按招标文件规定的方式向招标人提供担保，保证投标人一旦中标，即按招标文件的有关规定签订承包合同。不按要求提供投标担保的，取消投标资格。

投标担保额度按照国家部委有关规定不超过投标总价的2%，具体采用银行保函、担保公司担保书和投标保证金等方式。

    2．业主支付担保和承包商履约担保

    业主和承包商按照招标文件和合同的约定分别对履行合同做出经济承诺。业主支付担保与承包商履约担保应对等实行。

    业主支付担保采用银行保函或者担保公司出据担保书的方式，担保额度为合同价款的10%，担保期限直至工程结算完毕。

    承包商履约担保采用了银行保函、担保公司担保书和履约保证金等方式，也可以采用同业担保方式。采用担保书和同业担保方式的，担保额度为合同价的10%，采用履约保证金方式的（包括银行保函），担保额度为合同价的5%。

    （三） 我市推行工程担保的举措

    1、加强宣传、培育担保市场。在推行担保的过程中，难点在于市场主体观念的转变。为此我们下力气做好宣传培训工作，采用讲座、宣传彩页等多种形式宣传工程担保制度。分期分批组织人员参加了有关部委组织的工程保证担保等业务培训。目前采取担保形势规避风险已经成了许多企业自发的选择。

    2、选择合适的切入口，依法严格推行担保。根据《建筑法》中关于施工许可资金到位情况的有关规定，我市要求除政府财政拨款项目外，所有建设项目在申请领取施工许可证必须提交业主支付保函。通过施工许可的严格把关，工程担保得以顺利推行。

    3、协调有关部门对担保业务流程加以规范。在推行担保初期，鉴于青岛市没有一家金融机构或担保公司实行这项业务，我们首先联系了青岛市建设银行，同银行一起制定了担保书和担保合同的样本，制定了相应的业务流程。在推行担保制度一年之后，我市所有商业银行都依照这一格式和流程推出了自己的这项业务。目前我市担保市场已初步形成。

截止到2005年6月底，我市担保合同金额累计64.9亿元，涵盖了房地产、市政基础设施、工业厂房、装饰装修等多个工程类别，工程担保制度正按预定计划在我市全面推开。从反馈回的信息看，在实行工程担保制度的项目中工程承发包双方都能严格地履行合同约定，基本不存在拖欠工程款问题。多家施工单位反映，以前因为害怕拖欠，对承接房地产项目的施工都非常担心，但实行担保制度后这种疑虑完全消除了。一些实力雄厚房地产的房地产开发企业也表示愿意通过担保这种手段来体现自己的信誉和实力。工程担保的推行对我市建筑市场的信用建设起到了极大的推动作用。

    三、目前存在的问题和下步工作打算

    当前担保存在的主要问题是：业主支付担保目前主要靠施工许可证把关进行强制推行，但部分业主在取得施工许可证后，要求施工企业出证明撤保；部分施工企业在权益受到损害时不能运用担保这一手段维护自己的合法权益。

    产生问题的原因主要有以下几方面：1、项目建设初期启动资金需求巨大，在资金周转困难的情况下，部分房地产商钻政策空子，变相逃避担保。2、施工企业自身态度不积极。目前房地产商要求企业进行垫资施工是客观存在事实。与支付担保对等执行的承包商履约担保也会加剧施工企业资金紧张。加上目前房地产企业多和许多施工企业有固定的合作关系，施工企业对担保并不积极响应。3、部分中小施工企业为取得市场份额，往往配合业主进行规避担保。4、担保的关键环节－担保公司的监管和审核目前还是空白，少数担保公司运作不规范，存在着超限额担保、虚假担保的现象。针对以上问题，我市计划采取以下手段进一步加强对担保的管理与规范。

    一是协调有关部门加强对担保机构的监督管理。在整顿规范的基础上，引进规模大、专业强的担保公司，进一步培育和规范担保市场。

    二是加强对担保情况执行情况的监督。在工程建设过程中，进行随机抽查。对于不能执行担保合同约定的建设单位和施工单位做为不良行为记入信用档案。

三是在关键环节对担保进行把关。目前我市只是在施工许可环节要求查验担保书。    下一步要在竣工验收备案等关节环节对担保进一步把关。发现没有确凿的理由，业主施工企业串通撤保的，将按有关规定对双方进行严肃处理。