山西省建设厅 统筹办

    我省自 2001年开始研究探讨工程担保工作以来，通过收集整理相关资料、赴外地学习考察、对本省建筑市场调研论证，对推行工程担保有了进一步的了解认识，并在实践中做了一些初步的尝试探讨，目前已先后起草出台了《关于在建设工程项目中实行保证担保的若干规定》、《建设工程担保指导意见》、《建设工程保证担保备案管理暂行办法》、《建设工程保证担保合同范本》等有关文件和配套措施，在阳泉、长治等市开展了试点工作。本文就工程担保问题谈一些粗浅认识。

    一、三个背景

    推行工程保证担保制度是我国建设市场管理体系与国际接轨的一项重要举措，也是我国工程建设市场运行机制需要深化改革的一个重要课题。当前我国建筑业发展面临着三个背景：

    一是市场经济的呼唤。 首先，我们的时代有一个大背景，党的十五大确立了发展社会主义市场经济的战略目标，我们正处在由计划经济向市场经济转轨的过渡时期。这个时期的特殊性在于，原来的计划经济体制已经被打破，但市场经济的新秩序还没有完全确立。市场保障体系还未健全。很多市场行为不规范，规则不透明。如在工程建设领域拖欠工程款和农民工工资的问题严重，信用合同随意践踏，不公平竞争以及由此滋生的腐败现象等。针对这些问题，国家建设部在 2000年全国建设工作会议上把实行工程担保制度作为“十五”期间的一项重点工作，要求在“十五”期间有重大进展，2003年在整顿和规范建设市场秩序工作安排中再次提出推行工程担保制度以建立市场信用约束机制的要求。因此，搞市场经济，就必须研究适应市场经济环境的新的市场管理手段，建立工程保险与工程保证担保制度是完善市场经济体制的必然方向。

    二是规模建设的亟需。 中国经济进入了快速成长期，面临巨大的规模建设的任务，从事建筑业和建筑建筑行业管理必须要有高度的社会责任感和历史责任感。面对空前的建设规模，仅仅依靠行政管理是很难从根本上解决问题的，一些死角管理覆盖不到，或是力度不够，工程质量事故时有发生，且破坏性有不断增大的趋势，当前，这种大规模建设还将持续相当长的一段时间。如何有效的加强建筑业管理，提高工程质量，尽快建立和完善工程担保制度，以市场经济的手段来控制工程质量风险是非常必要的。

    三是国际竞争的迫压。 中国加入世贸组织，就是使中国经济全面与国际接轨。市场要接轨，市场体制也要接轨，大家都采取同样的游戏规则参与市场竞争。中国入世对建筑业既是机遇也是挑战。中国入世并不仅仅是门户开放，让外国企业来中国赚钱，我们的企业也应尽快成熟起来，尽快适应国际竞争，也去赚外国人的钱。作为一个建筑业大国，一个劳动力资源大国，我们在国际建筑业市场所占的份额与我们应有的地位还很不相适应。如何帮助我们的建筑企业提高竞争力，适应国际竞争，并进一步帮助我国建筑业扩展国际市场份额，把我们的队伍带出去，是我们建筑业管理的一项重要任务。工程保险和担保制度是国际惯例，中国建筑业缺乏对工程担保的了解和应用，正是影响中国建筑业走向国际市场的一个重要因素。因此，我们的建筑企业要尽快熟悉这一国际惯例，在与国际市场环境相接轨的国内市场中得到锻炼并尽快成长起来。

    二、四大作用

    工程保证担保制度在国外已实行了一百多年，是在不断的探索中创造出来的，应该说，这项制度是适合市场经济的，它的成功实施，对于提高我国工程建设水平，加快与国际接轨，对规范建筑市场，特别是市场主体各方的行为；对提高工程质量，确保工期，提高固定资产投资的经济效益和社会效益都具有重大意义。归纳起来主要有“防拖、防腐、防炒、防失信”四大作用。

    一是可以有效防止拖欠工程款和拖欠农民工工资的现象发生。 目前由于缺乏有效的经济责任约束机制，政府使用单一的行政手段进行管理，出了问题都找政府解决，房地产纠纷找政府，拖欠工程款找政府，工程质量问题找政府，在计划经济体制下可以这么办，在市场经济体制下绝对不能这么办。如果推行工程担保，谁担保谁负责，谁违约谁赔付，无形之手自有公断。

    二是可以有效防止腐败现象发生。 生活中人们干一件事，都要经过权衡得失才做出决定。在建筑工程领域腐败发案率之所以高，如此多的人敢置国家、社会、人民利益不顾受贿贪利，说明他们的收益远远高于风险和成本，也说明了我们的机制存在着漏洞。惩治工程腐败是必要的，但只惩治一批腐败分子是远远不够的，我们更应从源头入手，用看不见的手去制止腐败。惟其如此，建立工程担保制度便是当务之急。

    三是可以提供公平竞争的平台，有效防止房地产炒作过热现象。 当前，粗制滥造、偷工减料之所以盛行，一个重要原因就是因为保证机制不健全，不完善，为自我约束不强者乃至某些不法之徒或见利忘义者钻空子打开了方便之门。无序竞争，狂炒房产说到底就是政府部门还没有为建筑市场提供一个完全平等竞争的平台，一些符合经济规律的游戏规则还不尽完善健全。从这个意义上讲，利益制约机制的规范才是釜底抽薪的办法。而启动工程担保之舟让我们看到了驶向成功彼岸的希望。

    四是可以有效建立信用经济的稳固堤防。 市场经济的核心是信用经济，我国工程质量风险居高不下，一个重要原因就是信用机制不健全，诚信意识不强。建立工程担保制度最根本的目的就是促使建设市场多方主体把信用放在第一位。信用的形成是长期，重复的结果，用经济学语言讲，信用积累是一种沉淀成本。沉淀成本越高失信的机会成本也就越高。也就是说，因此带来的损失越大。信用机制有一个特殊规律，即一旦丧失就很难再重新建立起来，“千日之功，毁于一旦”可以形象地说明建立信用比毁坏信用难的多的道理。当前建筑市场失信毁约是无法回避的突出问题，不敢说是肿瘤但至少可以说是长在我们国家经济肌体上的固疾。因此，建立守信则受益、失信则受罚、利益制约、相互规范的监督制约机制，让不同的人按同一游戏规则办事，利人的同时实现利己，这样才能使我们的市场经济成为真正意义上的市场经济。

    三、五点对策

    工程担保不是一剂灵丹妙药，包治百病，它只是加强建筑市场管理的一个机制。工程担保只有和以前行之有效的多种制度结合起来，才能更好发挥其作用。同时，工程担保是一个新鲜事物，在我国还不成熟，还需要在实践中不断完善。

    目前，我省工程担保工作仍处于筹备起步状态，参照国际惯例和借鉴兄弟省市的经验，建立我省工程担保制度应把握以下五个问题：

    一是通过立法和合同管理，推动工程担保的开展。 鉴于我省乃至全国工程担保在法律、法规范畴尚属于空白的实际，在建立和推行工程担保方面，应以“三步曲”为宜。当前，可由建设部门会同有关部门联合发文，以推进工程担保制度的建立。同时，除在起草或修订有关合同示范文本时，应注意参照 FIDIC条款等，制订有关工程担保的条款外，还应抓紧研究制订各种工程担保的系列合同示范文本。第二步，力争以政府名义出台文件，加大工程担保的力度和影响。并在省、市成立专门管理机构，发展和建成一批专业担保公司，使工程担保在建筑市场得到较为普遍的应用。第三步，应以《建筑法》、《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》和《担保法》、《合同法》、等为依据，用３－５年时间将工程担保以省、市立法形式确定下来。

    二是突出重点，规范动作，逐步推进工程担保制度的建立。 从我省实际出发，应按照突出重点、先易后难、逐步推开的原则进行，当前应当重点推行投标担保、承包商履约担保、业主支付担保和保修担保，用市场经济手段和责任链条制约和规范业主支付工程款、承包人按合同约定的条件保质、保量、保期完成工程，并可以在一定程度上解决拖欠工程款的老大难问题。

    在担保过程中，虽然目前市场管理体系在一段时期内不能取代目前的状况，但政府部门应通过立法和监督执法，用市场去约束和相互约束的办法来减少管理过程。在行业内部逐步建立自律和诚信体系，向市场选择、市场准入这两方面过渡，使得建筑市场主体的行为更加规范，逐步建立起符合省情的工程担保制度。

    三是研究制定合理的工程担保收费标准，其费用应计入工程成本。 由于我省的建筑市场还不规范，加上受长期计划经济的影响，建筑业一直属于微利行业，企业资金积累十分有限。同时受经济发展水平的制约，建设单位的资金也比较紧张。因此，政府对工程担保的收费标准应当加以宏观调控，不能完全照搬照套国外的做法。具体的收费标准，可以由建设行政主管部门会同有关部门，根据工程的类型、风险的大小、业主及承包商的信誉等测定调控幅度，由当事人在合同中约定。工程担保是直接为工程服务的，其费用应当计入工程成本，在国家和地方的工程造价管理中，应当研究解决其费用的成本立项问题。业主也可以将通过招标竞争节省下来的资金，拿出一部分用作保费的开支。

    四是培育形成担保人市场，积极发展工程风险管理中介咨询机构。 建立和推行工程担保制度，必须有一定数量并符合资格条件的担保人，形成具有竞争机制的担保人市场。除了要充分发挥银行的作用外，还应当积极培育其他具备条件的机构担当担保人。对于设立专门的工程担保公司，建设部门应当会同有关部门尽快制订审批条件，根据其自有资金实力、专业技术力量等，确定允许开展工程担保的业务范围，并对其设立后开展工程担保业务的信誉状况等进行定期评估。

    要培育和发展工程风险管理中介咨询机构，包括工程担保的经纪人、代理人。工程风险管理咨询公司受业主或承包商等委托，与担保人洽谈合同并代办有关事宜，或从事工程风险管理技术的研究开发，开展培训和工程风险咨询。

    五是开展宣传和培训工作，着手组织进行试点。 建立和推行工程担保制度，必须大力开展宣传和培训工作，普及工程担保知识。同时，要选择有条件的市地进行试点，在摸索和总结试点经验的基础上，以点带面，逐步推开。在试点中，应注意研究和处理好实行工程担保后所形成的监督机制，同现行的工程质量监督、建筑安全监督、工程招标投标管理等机构的职能关系问题，为开展工程担保创造有利条件。