狄  娜

国家发展和改革委员会中小企业司  副司长

狄娜，现任国家发展和改革委员会中小企业司副司长。1983年毕业于首都经贸大学，先后在国家经委、国家体改委、国家国有资产管理局和国家经贸委从事经济立法、经济政策研究、经济管理等工作，先后致力于国有大型企业改革与发展和非公经济政策环境和社会服务体系的完善。

女士们、先生们、各位来宾、各位朋友：

非常荣幸能参加这次中国信用·融资·担保高峰论坛。首先，我谨代表国家发展改革委中小企业司向各位嘉宾表示热烈地欢迎，向为中国信用·融资·担保业的发展做出重要贡献的各界朋友表示衷心地感谢！借此，我简要介绍一下全国中小企业信用担保体系建设情况。

一、中国中小企业信用担保体系发展概况

为缓解中小企业融资难，1999年以来，我国开始启动中小企业信用担保体系建设，大体经历了三个阶段：一是试点探索阶段。1998年度，根据国务院领导同志批示，原国家经贸委开始组织全国中小企业信用担保体系建设试点工作。1999年6月下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》（国经贸中小企[1999]540号），试点工作在江苏、深圳、北京等地陆续展开。二是政策推进阶段。2000年8月，国务院办公厅转发了原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见》（国办发[2000]59号），进一步明确提出了加快中小企业信用担保体系建设的要求。2001年4月，国家税务总局下发文件，凡纳入全国中小企业信用担保体系试点范围的担保机构，其担保收入免征三年营业税（国税发[2001]37号），这些政策有力地促进了担保业的进一步发展。三是快速发展阶段。2003年元月颁布实施的《中小企业促进法》明确规定“县级及以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系建设”，至此，担保业步入了依法推进的新阶段。经过七年多的发展，中小企业信用担保现已成为一个新兴行业。截止2004年12月底，全国中小企业信用担保机构已达2188家，共筹集担保资金总额657.2亿元，累计担保企业18.8万户，担保贷款36.6万笔、3237亿元。主要有四个突出特点：

——各级领导高度重视，调动各方力量合力推进担保体系建设。国务院领导同志对担保市场建设高度重视，曾多次作出重要批示，要求对担保市场的情况和存在的问题做调查研究、并提出加强监管、防范风险的意见；在积极支持中小信用担保机构发展的同时，也要注意从法规、制度等方面加以规范，引导其健康发展；建议发改委统筹研究，可从财税、收费方面，完善相关扶持政策，促进担保业的健康发展。今年3月国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号）明确提出，支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机构；鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用再担保机构；建立和完善信用担保的行业准入、风险控制和补偿机制，加强对信用担保机构的监管。国家发改委会同财政部、建设部开展了全国性模底调查；与亚洲开发银行联合启动再担保模式研究项目。各省市区主管部门都建立了相应机构，有10多个省已出台了监管办法、登记备案办法或风险补偿基金。

——市场发育总体较好。突出表现为“多、好、大”。多，即机构数量多，担保品种多、组织形式多。目前全国中小企业信用担保机构达2188家，年均增长215%。业务品种涉及贷款担保、票据担保、履约担保、农业担保、下岗职工小额担保。既有政府出资设立的政策性担保机构，也有民间出资设立的商业性担保机构，以及企业互助型担保机构及担保基金。好，即经济效益好。担保机构累计实现收入46.2亿元，其中保费收入32.2亿元，投资收入9.5亿元，其他收入4.7亿元。良好的效益刺激了担保机构不断增资扩股，目前户均注册资金已达3003万元。大，即社会贡献大。2004年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额1905亿元，新增利税150亿元，新增就业103.6万人，区域经济得到了较大发展。

——市场化进程明显加快。试点阶段，政策推进阶段，各级政府在政策，资金扶持上予以大力支持，担保体系迅速启动完善。《中小企业促进法》特别是《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台后，大量民间资金被激活投向担保行业，担保市场的市场化进程明显加快。由于民间担保机构机制灵活，推动了担保市场日趋活跃。目前2188家担保机构中，政府完全出资460家，参与出资477家，民间出资1251家；公司法人1879家，事业单位196家，社团法人113家，公司制担保机构占到总额的85.9%。在担保资金总额657.2亿元中，政府出资192.8亿元，仅占总额的29.3%，非政府出资已上升到71.7%。

——风险控制能力明显增强。为帮助担保机构控制规避风险，我们组织开发了全国担保机构监管系统，以提高担保机构风险识别、防范和控制能力。不少担保机构通过建立健全规章制度、完善操作程序、通过科学化、规范化提高操作水平和信用能力、代偿率、损失率均控制在较低水平。2188家担保机构累计发生代偿17.2亿元，占累计担保总额的0.53%，其中已追偿7.3亿元，实际发生损失3.1亿元，仅占担保总额的0.1%。

实践证明，与贴息、免税、拨款、投资等其他政策性资金支持方式相比，中小企业信用担保的放大和杠杆功能更加明显，经济和社会效益更加突出。一是有利于中小企业融资。担保机构以现金形式为企业担保，架起了银企合作的桥梁，降低了金融机构的放贷门槛，弥补了中小企业信用不足的缺陷，提高了中小企业获贷的机率。据统计，从业务总量看，单笔担保100万元以下的29.9万笔，占总担保笔数的81.8%，由此看出担保的受益主体是中小企业。二是有利于增强银行贷款安全性。目前情况下，大多数担保机构百分之百承接了银行的转嫁风险，保证了银行资金向中小企业的安全进入。另外，担保机构自身的市场化运作，也为金融创新提供了很好的借鉴。三是有利于引导企业诚实守信。担保机构通过建立受保客户信用评级系统和信用档案数据库，并且与金融机构信息共享，起到了“守信者得实惠，失信者受惩戒”的效果。四是有利于社会就业和稳定，担保机构在为中小企业提供融资服务的同时，扩大了社会就业，培植了地方税源，稳定了社会基础。

二、推进我国中小企业信用担保体系建设所做工作

中小企业信用担保体系建设中，我们重点突出了五个原则，第一，促进发展与防范风险相结合。发展是担保业的硬道理，前提是控制风险。第二，政策引导与市场化运作相结合。市场化运作是根本和前提，积极引导担保机构建立现代企业制度，建立规范的法人治理结构，减少行政干预，发挥市场机制的调节作用。第三，提供担保与提升信用相结合。担保机构经营的是信用，控制的是风险，信用是担保赖以生存和发展的基础的关键。只有信用能力提高才能更好地搭建银企之间的融资桥梁。第四，行业自律与适度竞争相结合。目前全国性的充分竞争尚未展开，但部分地方业内的充分竞争已然显现，甚至个别地方已出现竞相压价、恶性竞争。因此，在鼓励适度竞争的同时，严格行业自律，加强行业监管已迫在眉睫。第五，分类指导与扶优限劣相结合。针对不同类型和不同信用水平的担保机构，我们将实行分类指导，区别政策，特别是对发展快、效益好、贡献大、风险控制能力强的骨干龙头担保机构要给予政策资金支持，使之发挥示范引导作用，从而带动整个行业健康快速、可持续发展。

（一）实施行业准入制度和加快有关政策法规制定。去年国务院第412号令明确对跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构的设立与变更实施行政许可，由国家发改委作为组织实施机关。据此，我委已于今年上半年出台了《国家发展改革委关于跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》（发改企业[2005]1257号），这是我国第一个关于担保机构市场准入的行政许可文件，对跨省区或规模较大的担保机构，明确了市场准入条件和审批程序，规范了担保行为，加强了过程监管。9月下旬，我们又在南京市召开了“贯彻中小企业信用担保机构行政许法可工作座谈会”，为促进中小企业信用担保持续发展，我们正在按照国务院领导批示要求，加强制定促进担保业发展的扶持政策和加大监管力度的有关文件。

（二）加大资金和政策支持力度。中小企业信用担保机构承担了一定的社会公共服务职能，国家给予适当的政策支持是应当的，也说是必要的，我国《中小企业促进法》规定，国家中小企业发展专项资金或中小企业发展基金支持建立中小企业信用担保体系。针对担保行业仅靠保费维持发展、风险与收入不对称等情况，一些省市专门设立信用担保专项资金，促进中小企业信用担保体系建设。考虑到担保机构社会特征及自身的风险特色，其利润并非真正意义上的所得，为体现政府的政策导向，我们联合国家税务总局已对四批675户符合条件的中小企业担保机构实行了免征营业税政策；与国家开发银行合作，通过直贷、转贷等贷款支持方式和选择优质担保机构增信，软贷款补充资本金，以及摸索再担保业务，再担保模式等支持担保体系建设，提高担保机构的担保能力和信用水平。2004年以来，开行已累计向中小企业发放贷款109亿元，本息回收率连续8个季度保持100%，不良贷款率为零；已累计向担保公司发放软贷款16.5亿元，吸引配套资金10亿元以上，增加社会担保能力140亿元以上

（三）强化业务培训。截止目前，2188户担保机构从业人员1.7万人，这是我国第一代担保人。为提高从业人员水平，提高全行业整体信用能力和风险控制水平，我们每年组织四期培训班，已累计培训4000多人次。各省市区也独立开展了形式多样的大规模培训，对促进行业规范快速发展发挥了重要作用。针对担保机构创立难、创业难的实际，委托北京中关村科技担保公司、山西省信用担保公司、深圳市中小企业信用担保中心建立了担保孵化基地，积极构建多层次、立体化、宽领域的综合型担保孵化服务平台。

（四）开展对担保机构信用评级。从2003年开始，我们在全国8个省市开展担保机构信用评级试点工作，今年组织力量开发出担保机构风险控制系统和监督管理系统，将信用评级引入担保业，对担保机构进行信用评级，实行动态和在线实时监管，搭建全国监控平台，规范全行业发展，促进整体素质提高和信用能力提升。

（五）加强调查分析和情况交流。我们建立了以各级中小企业主管部门为主体的统计分析体系，定期汇总全国中小企业信用担保机构运营情况。通过综合分析，有针对性地提出工作意见。去年11月份，我们与人民银行、建设部联合开展了对担保机构进行全国范围摸底调查，掌握了基本情况，向国务院起草了调查报告。今后，将每年召开一次全国中小企业信用担保机构联系人会议，集思广益，探讨担保业发展大计。

在取得成绩的同时，也应该看到，目前，担保机构发展中还存在一些问题：一是各地环境差别较大，市场准入门槛不统一，因此也易造成一些地区担保机构发展过快过滥。二是担保机构规模普遍偏小，实力弱，放大倍数不高及业务空置严重，银行的认同度低。三是法律法规建设滞后，担保机构运作规则缺乏，专业担保机构的市场退出、业务范围及种类、从业资格、财务内控制度和行业自律等均无法可依或无章可循。四是有的担保机构存在资本金不实，风险准备金提取不足的现象，担保风险集中度偏高。五是担保机构与协作银行合作关系尚未理顺，担保机构不能共享工商登记及年检、贷款记录、纳税、财产登记等社会公用信息系统。六是担保机构反担保登记很难落实，担保机构缺乏持续的风险补偿机制、风险分散和再担保机制。

三、采取有效措施促进中小企业信用担保业可持续性发展

关于下一步如何加快推动担保业健康可持续发展，我们主要从以下四个方面入手：

（一）加强行业监管、引导担保业健康发展。我们将按照国务院领导批示，会同银监会，财政部等部门研究制定“关于对担保市场加强监管防范风险的意见”，建议国务院尽快明确担保行业的归口管理部门，以加强行业监管，引导担保业务健康发展。

（二）完善担保行业的法律法规，尽快出台《中小企业信用担保管理办法》。《中小企业信用担保管理办法》的起草工作已完成，目前正在征求专家和有关部门意见。《办法》将对担保机构的市场准入资质、设立与退出制度、公司治理、财务和内控制度、业务范围和操作流程、风险防范和损失分担机制、扶持政策、行业监管与自律等诸多方面作出规定。

（三）加大资金支持力度，完善各项配套政策。一是按照《中小企业促进法》有关中央财政资金支持信用担保的规定，积极争取建立中小企业专项资金（基金）用于中小企业信用担保体系建设。二是继续对符合条件的中小企业信用担保机构实行免征营业税政策，协调有关部门落实担保机构风险准备金税前提取政策。三是协调解决房管、国土、车管、船管和工商等部门对担保机构的抵质押合同登记问题；加快推动动产（应收账款、存货、权利质押）抵质押改革，协调银行、工商等部门逐步对担保机构开放有关信贷登记、工商年检等公用信用信息系统，开展查询服务。改善银行与担保机构的合作关系，实现银行与担保机构的平等合作，共同控制和分担贷款风险。

（四）完善内控制度，加强外部监管，防范和化解系统风险。一是引导担保机构建立和完善内部管理制度，包括业务范围、治理机构、风险控制、财务制度、操作流程、队伍建设等，提升担保机构自身管理水平。二是开展对中小企业信用担保机构的资信评级和绩效考核，提升其担保的信用能力。三是实现中小企业信用担保机构的联网和在线申报，实现过程监管和动态优化。同时，要加快建立中小企业信用担保行业自律组织，加强行业维权与自律。

最后，预祝本次论坛圆满成功！祝各位嘉宾身体健康，万事如意！

谢谢大家！

演讲PPT文稿：狄娜--在“2005’中国信用•融资•担保高峰论坛”上的讲话