中科智

20世纪90年代中期以来，在推进中小企业经济发展的过程中，中小企业“融资难”问题引起社会的普遍关注，建立中小企业信用担保体系，成为解决中小企业“融资难”的一项重要措施。1999年国家经贸委发布的《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》为中小企业信用担保体系的建设提供了方向，“一体两翼三层”的总体构想推动了全国担保体系的形成。《中小企业促进法》的实施，又使这个体系延伸到县区及多个部门——“县级以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系，推动对中小企业的信用担保”[1]，中小企业信用担保体系也由此形成了“国家、省、市、县区”四层结构[2]，并组成“市、县区中小企业担保机构做直接企业担保，省级担保机构对市县区担保机构进行再担保”的业务分工框架。自2003年起全国中小企业信用担保机构的数量实现快速增长，截至2004年底总数已经达到4000多家。

这些信用担保机构的建立对缓解我国中小企业融资难问题起了积极作用，然而这种架构的中小企业信用担保体系在实际工作中还存在很多问题——省级、省会担保机构的担保资源在全省所占份额并不大，但担保规模要远远超出其他市县区担保机构，而其他市县区担保机构虽然担保资金总量很大，但其担保规模在全省所占份额却非常小，业务发展速度、业务规模与他们所拥有的担保资源存在严重不对称，担保资源的利用效率极低。

一、 目前现行担保体系中存在着担保规模与担保资源的严重不对称现象

我们经常在各种媒体对各省、自治区中小企业信用担保体系的有关报道中可以发现一个现象，大多数省、自治区省会担保机构的担保业务规模远远超出其他地市担保业务规模，而非省会市、县区担保机构几乎没有开展担保业务，虽然这些地市担保机构的数量、资金规模总和也不少，但与其微量的担保规模相比显现极不对称。如四川省截至2004年底全省担保机构为企业累计担保近50亿元，其中在成都的42家省市担保机构担保总额就达35亿元，其他市县区150多家担保机构的业务规模仅有15亿元，这说明大部分市县区担保机构担保业务极少或根本没有开展业务。再如河北省，截至2004年底全省共建立担保机构164个，其中省级3家，市级18家，132个县区143家；共筹集担保资金23.9亿元。据统计只有43家担保机构开展了业务，其余3/4的担保机构没有开展一笔业务。全省担保机构累计担保总额19.3亿元，而在石家庄的省、市担保机构的担保规模就占到12亿以上，但石家庄的省市级担保机构的担保资金也就4亿多元，其余市县区担保资金虽然达到近20亿元，但担保规模却不到8亿元，存在着严重的担保规模与担保资源的不对称，担保资源没有被充分发挥。我们从各地媒体的报道中，可以看到这种不对称现象，普遍存在于全国多个省份，尤其是中西部地区，严重浪费着我们宝贵的担保资源。

对于出现这种不对称现象的根源，我们也走访了这些市县区担保机构及一些银行，如同一些金融专家分析一样：担保资金规模小、管理不规范、从业人员素质不高等原因致使其难以获得银行的信任，从而陷入担保业务无法运营的困境。对于解决这些问题的办法，大部分人士建议提高这些市县区担保机构管理水平及人员素质、各级政府继续进行注资并建立补偿机制等方案，还有提出改善目前银行的信贷体系、建立专门为中小企业服务的银行等措施。的确，这些方法能够拉近这些非中心地区中小企业信用担保机构与银行金融机构的信任差距，可以达到改善他们经营环境的目的。但这些工作何其漫长，管理水平、人员素质并不是一两次考察或两三次培训就能够提高的，补充足够的资本金更是各市县区政府的难事，担保机构的大多数合作银行仍然是国有商业银行及地区商业银行，这些银行都在进行谋求上市、降低坏账率、提高盈利能力等工作，其审慎原则也不可能改变，在没有完善的化解、转移风险渠道的前提下，银行不可能降低自身信贷标准。因此上面提到的方案，脱离了我国市县区经济、财政、金融环境的实际情况，也根本无法在短期内实现，不是最好的解决方案。

我认为出现这种局面的根本原因，不在上述提到的几个方面，而在于：我们现行的中小企业信用担保体系，存在分工倒置的制度性缺陷，与银行系统严格的决策体系不匹配。

银行现行的决策体系是：只有省级分行才能够对项目进行评级授信，市县区分支行根本没有决策权。并且省会城市中，还有华夏、中信、浦发等股份制商业银行，金融环境相对较好。因此担保实力最强、人员素质最高、管理相对规范、最容易与银行沟通的省级、省会担保机构容易获得银行的担保授信；而沟通不便的非省会市、县区担保机构远离这些银行决策中心，又在各方面都比省级、省会担保机构差距较大，自然难以获得这些国有大银行的信赖与合作。这样，按着原有分工，省级担保机构的再担保业务由于市县区担保机构无法正常运作担保业务，而不得不侵占市县区担保机构的分工，做了大量的直接担保业务，这反而与市县区担保机构形成了竞争关系，加剧了市县区担保机构的信任困境，而不得不处于停滞状态，或只能同当地资金实力小、业务品种单一的信用社合作，担保规模当然做不上去，不对称现行随之形成。

在这种现实状况下，使这些实力小的担保机构快速启动业务、摆脱资源与规模不对称的困境，用上面提到的常规办法时间漫长，并且因为需要协调银行、政府各部门的关系，非常困难。最好办法是改变目前担保体系中对省、市县区的担保业务原有分工。即省级这些与银行能够直接沟通、管理水平、担保实力相对较高的担保机构面对全省中小企业作直接担保，那些偏远市县区、实力小、管理水平相对差、难以获得银行授信的担保机构，对省级担保机构在本地区运作的项目做再担保[3]。这样的业务分工体系——市县区对担保项目进行初裁、省机构进行终裁，对于通过的项目，利用省级担保机构与银行已有的良好合作关系，由省担保机构出面向银行提供担保，提高了担保项目的信誉程度，各市县区项目就能够最终成功运作。这样也能相应把市县区担保机构很快地带动起来。

1、首先应建立省级担保公司与各市县区担保机构的战略合作关系，形成一个遍布各县区、松散的、以担保合同为纽带、联盟性的担保合作网络。即各市县区担保机构因资金、人员、管理等问题而难以获得银行认可的情况下，利用各银行对省级担保公司的信赖，对于市县区推荐的项目，由省担保机构出面向银行提供担保，再由市县区担保机构向省担保机构提供再担保。

2、省担保机构与市县区担保机构确定承担项目风险的比例，一般说来市县区担保机构应承担更多的风险。在收益方面，由于省级担保机构出面向银行担保必然占用了自身在银行的担保授信额度资源，并且将有很大的前期工作由其来主导完成，如银行的谈判及对项目的尽职调查等，必然有很大的成本费用支出，因此保费收入省担保机构应占较大比重。

3、市县区所推荐项目采取省担保机构与市县区担保机构双重评审体系——市县区担保机构先评审，通过后送省担保机构再评审通过；或以省担保机构为主、市县区担保机构参与、一次评审通过的方法，这样有助于市县区担保机构了解省担保机构业务运作特点及评审方式，培育市县区担保机构的专业评审人员及业务人员，提升他们的经营管理能力。

4、项目审批通过后，由省担保机构与市县区担保机构共同办理反担保手续；日常监管以市县区担保机构为主，所采集资料从网络上送达省担保机构，这样也便于省担保机构节省人力、物力，解决了异地监管难的问题。

5、为了保证市县区担保机构的再担保能力，市县区担保机构应在与省担保机构签署《项目再担保协议》的同时，按照项目担保金额的30~40%[4]向省担保机构缴纳“再担保基金”。此“再担保基金”所有权仍然归属市县区担保机构，由省担保机构负责暂时保管。当所涉及的再担保项目解保后，省担保机构将返还市县区担保机构与该项目相对应比例的“再担保基金”。

6、按照此模式运作2~3年后，银行将逐步通过担保项目的实践认同市县区担保机构的信誉及能力，市县区担保机构应该能够独立建立与银行的合作关系，并独立开展担保业务。

如果每个市县区担保机构都按照模式开展业务，就会形成一个以省担保机构为中心的、市县区担保机构参与的、网络化运作的担保业务联盟。

3. 便于市县区担保机构从省担保机构学习各种经验，使自身业务水平、管理水平、人员技能迅速提高。

4. 实现了在省担保机构集中进行风险控制的前提下，市县区担保业务规模的迅速放大，担保资金闲置问题能够彻底解决。

注释：

[1] 详见《中小企业促进法》第十九条。

[2] 在浙江省，担保体系已经推进到一些乡镇，形成五级担保体系结构。

[3] 实际上是分保合作，因为市县区担保机构难以获得银行信任，只能以再担保形式出现。

[4] 本文所提比例仅供参考。