作者简介

  巴曙松博士，国务院发展研究中心金融研究所副所长，研究员，博士生导师，享受国务院特殊津贴专家，中央国家机关青联常委，主要研究领域为金融机构风险管理与金融市场监管、企业融资问题与货币政策决策，还兼任中国（海南）改革发展研究院金融研究中心主任；中国银监会考试委员会委员；企业年金基金资格评审专家；中国证监会基金评议专家委员会委员，在中国（海南）改革发展研究院、华中科技大学、中国科技大学、中央财经大学、上海财经大学、中山大学岭南学院等高校担任兼职教授并指导硕士和博士研究生，曾经担任中国证券业协会发展战略委员会主任、中银香港有限公司风险管理部助理总经理、中国银行杭州市分行副行长等职务，并曾在北京大学中国经济研究中心从事博士后研究，联系电话为：65278881，传真 85112010。电子邮箱为：bashusong@gmail.com或者bashusong@vip.sina.com  通讯地址为：100036 北京市海淀区翠微路4号颐源居15－7－1601

  马天骄，天华通宝投资顾问公司副总裁，联系电邮acejenny@gmail.com，电话13911509832

尹竹青，中央财经大学金融学院2005级硕士研究生，电邮yzhuqing@gmail.com,电话13581633048，通讯地址：100081 北京市海淀区学院南路中央财经大学金融学院2005级硕士研究生

一、       当前中国担保业监管面临的主要问题

中国的担保业的大规模扩张，是从政策性担保机构开始的（吴敬琏，2004）。但由于担保行业在中国历史较短，中国特殊的经济环境决定了本国行业的发展不能完全照搬国际经验，所以中国担保行业的操作运营和监管一直处于摸索阶段。虽然在中国，担保行业因满足政府政策意图而产生，但由于上述原因，国家并没有出台相应的较高层次立法对行业的运营进行规范。而随着担保行业的日益发展，政策性担保的正外部性和非营利的特性逐步显现，从而产生了下面两种状况：一方面由于政府财力有限，加之在行业起步阶段没有设计补偿机制，使得最初的政策性担保机构开始从事商业性担保业务。另一方面，借助民间资本发展担保行业以支持中小企业信用担保建设的设计虽然能够达到有效整合政府、民间资源的作用，但是鉴于相关规范监督的缺失以及民间资本追逐利润的本性，其运作中小企业信用担保业务的效果和效率一直受到善意的质疑。这必然导致中国担保行业在政府推动的政策性担保和市场客观需求的商业性担保之间摇摆。

同时，商业性担保的出现和不断创新，使担保行业所服务的领域有所拓展，促使与这些领域直接关系的政府部门为了各自的监管目的针对某类担保业务制定了法律效力较低的规章等。上述几点共同作用，必然引发多头监管、存在监督空隙、监管有效性不足等监管方面的问题。

1、监管机构有待进一步明确

在当前的政府架构下，涉及到信用担保公司准入、定位、管理、监管的部门包括中国人民银行、银监会、财政部、发改委、国家发改委（原国家经贸委）等多个部门。每个部门都在其主管的领域颁发了一些内部规章，主要有：

从各部委的规章可以看出，涉及担保机构监管的主要是财政部和国家发改委（包括原国家经贸委），但在相关的领域还有不少值得进一步探讨的问题。

在财政部2001年3月26日发布的《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》（财金〔2001〕77号文）中第2条指出“本办法所称中小企业融资担保机构是指政府出资（含政府与其他出资人共同出资）设立的以中小企业为服务对象的融资担保机构” 中明确了财政部管理的对象是含有政府（财政）出资的担保机构。对其他资金来源的担保公司不受此文件约束。因此财政部是在履行对财政出资的担保公司的财务行为进行监督管理的职责。而目前越来越多的担保公司不是财政出资，那么如何来对这些公司来进行监管呢？

根据国务院第412号令中第12项“由国家发展改革委员会来制定跨省区域规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更审批” 的规定，发改委颁布了1257号文，定义其监管对象是跨省区或注册资本一亿以上的中小企业信用担保机构，如果发改委在1257号文的基础上成为担保行业的监管者，以下问题容易引发争议：

2、监管内容不够完备

通常金融机构的监管包括准入监管、日常运营监管和退出监管三个环节，尽管担保行业目前暂不作为金融机构进行监管，但是，其监管同样需要涉及相关的几个方面。但是，从目前颁布的各部委规章来看，涉及市场准入门槛的只有发改委的1257号文和建设部的住房置业规定；都有一定的风险管理和审慎比例规定；除了财政部的规定都没有定期报告制度；除了1257号文有公示制度，都没有退出监管或处罚措施：

部门	准入 监管	日常运营监管	退出监管/处罚措施
原国家经贸委	无	现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：担保放大倍数是指担保资金与担保贷款的放大比例，一般在10倍以内。	无
发改委	跨省区或注册资本1亿以上，不分所有制	现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：担保机构须按照当年保费收入的50%提取未到期责任准备金、按照不超过当年年末担保责任余额的1%计提风险准备金、对单个受保企业提供的担保责任余额最高不得超过担保机构自身实收资本总额的15%。	对组织机构不健全、内部管理制度和风险控制制度不完善、违规操作的担保机构，一经发现核实，即向社会公示。构成犯罪的，要依法追究其刑事责任。
财政部	政府出资设立的担保机构	现场检查/非现场检查/：无； 定期报告制度：有 风险管理：担保机构对单个企业提供的担保责任金额最高不得超过担保机构自身实收资本的10%；担保机构担保责任余额一般不超过担保机构自身实收资本的5倍，最高不得超过10倍。担保机构应按当年担保费的50%提取未到期责任准备金；按不超过当年年末担保责任余额1%的比例以及所得税后利润的一定比例提取风险准备金，用于担保赔付。风险准备金累计达到担保责任余额的10%后，实行差额提取。	无
建设部	实有资本不少于1000万元	现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：担保公司只能从事住房置业担保和房地产经营业务，不得提供其他担保。担保公司担保贷款余额的总额，不得超过其实有资本的三十倍；超过三十倍的，应当追加实有资本。	无
	无	现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：专业担保公司担保余额的总额不得超过净资产的10倍；单笔担保金额不得超过该担保公司净资产的50%。	无
劳动与社会保障 部	财政专款专用的担保基金	现场检查/非现场检查/定期报告制度：无 风险管理：小额担保贷款责任余额不得超过贷款担保基金银行存款余额的五倍。贷款担保基金收取的担保费不超过贷款本金的1%，由地方政府全额向担保机构支付。贷款担保基金对单个经办银行小额贷款担保代偿率达到20%时，应暂停对该行的担保业务。	无

   3、监管规则的设计

从监管的覆盖面来看，1257号文的监管对象包含了全部所有制的担保机构，业务品种包括了信用担保、融资担保、履约担保和再担保，是唯一可以看成具备担保业全行业监管雏形的文件。但是如果要在1257号文的基础上发展出的对担保行业全行业监管的文件，有几个问题需要进一步明确：

问题	值得深入讨论的问题
规范性指令性的规则在监管中应占多大的比重	担保公司的风险是一个很复杂的问题，内部差异性相当大，不太可能仅靠一些简单的比例、规则指标来限制风险，监管规则如果过多依赖刚性的指标，可能会导致缺乏弹性和适应性；
在这个框架体系中应当设置哪些类型的规则	刚性的规则是市场反应的敏感性不够，在实践中缺乏弹性；过细的监管规则会窒息企业创新的动力；过于宽泛则可能似的监管无从着手和没有实质性的效果
这些规则对框架中其他因素的影响	命令、规则为主的监管，监管者往往过于强调合规，而较为忽视是否达到了控制风险的目的；
以不同类型担保机构之间的监管是否应当有所不同，以及在多大程度上的不同	不同领域的担保公司的风险特点、风险管理和控制系统不同，监管规则也应有所区别，比如风险准备金，现在统一要求按担保责任余额的1%提取，实际上应该根据担保业务的特点区别对待，例如担保业务的风险程度、风险分析的质量、担保业务的市场、收益的稳定性、资本的质量、获得新资本的难易程度等都应该是综合考虑的因素。

二、担保业监管国际经验及其借鉴

在国外，政策性担保机构和商业性担保机构实行差别化定位，政策性担保机构一般从事高风险贷款的担保，商业性担保机构主要承担合同履约的担保等等。欧洲国家实行信用担保的机构很多，综合起来主要特点在于：

首先，政策性担保和商业性担保泾渭分明：欧洲某些担保机构既承做政府支持的政策性担保项目，也有公司自营的商业性担保项目。政府项目决策权在政府，由公司代表政府做业务，赔付由政府承担，或者政府定期给公司注入资金补偿公司损失，一般不需要再保险。公司自营项目风险由公司自行承担，并通常由私有的再保险公司分散风险。两种担保业务泾渭分明，公司设立两个账户，互不干扰。

其次， 贷款担保业务少，担保与保险划分不明显：欧洲国家担保和保险区分不明显，他们认为担保是保险的一种，两者没有明显性质区分，只是操作形式有所不同。一般意义下，担保是对特定用户给予的信用，因此领域较窄，承担的责任较大，风险度高。保险险种多，市场领域宽，风险不大。欧洲担保或保险的主要业务主要有以下几种：一是一般信用担保，包括出口信贷担保、进口信贷担保、招标担保、维护服务担保、执照担保、关税担保。二是履约担保，包括建筑合同担保、供货合同担保、付款合同担保、银行间的偿债担保、贷款担保(业务量很少)。三是雇员忠诚担保，包括对公司员工、个别员工、关键位置人物、关键人物发生严重违规违纪或者偷窃公司财务给公司造成损失的行为，由担保人负责赔偿。

再次，具有规避风险的再保险制度：欧洲大多数国家的保险市场已经或者正在趋于完善。从组织体系看，担保或者保险机构与再保险机构、银行有着密不可分的关系。每一个担保或者保险公司都购买一个或一个以上再保险公司的保险，再保险公司与保险机构往往互为股东，互相关联、关系密切。从操作方式看，担保的风险规模决定于购买再保险的能力。购买的再保险越高，自己承担的风险范围越小，反之，保险机构自己就要承担高额保险。

最后，国外商业性担保机构没有行政主管部门：靠行业协会发挥指导作用。如美国的保险业协会中有一个担保分会，每年定期公布有多少担保公司经营哪种担保业务、平均取费标准是多少，在此基础上结合行业发展周期提供定期的行业风险指引，预测未来1-2年的行业趋势预测、担保费定价趋势等等。

三、       当前担保业监管框架设计的主要原则

在对于当前中国担保业监管框架的讨论中，有一系列问题是值得重点关注的：

1、对于政策性担保机构与商业性担保机构要有不同的监管规则：对于不同类型的担保机构约束条件应该有所区别。政策性担保公司和商业担保公司由于资金来源不同、赢利性要求不同，因此业务范围会有所不同：比如机关事业性编制的担保机构，其资金来源几乎全部来自地方政府的财政拨款，承担着政府的某些职能，其担保品种也必将体现出发挥财政资金效益的特征，这类担保机构基本上只作担保业务；而由政府合资的公司制担保机构、企业或个人以商业目的出资成立的担保机构等商业性机构，在业务范围和担保品种的选择上均以盈利为首要目的，这类担保机构一般以担保业务为主，还兼做股权投资、风险投资、项目评估、咨询服务等。业务范围不同，其面临的风险也不同，所需要的监管层次和手段也有所不同。

政策性担保和商业性担保机理的不同导致了两者间存在明显的区别。政策性担保的服务对象有其自身的特点，即存在融资困难的中小企业等政策性扶持群体，并不对所有企业提供担保支持。如日本的中小企业金融公库就规定只有中小企业在向一般金融机构融资发生困难时，才给予资助；美国的中小企业署也有相应的规定，并要求中小企业向中小企业署出具有关证明文件，证明申请者已经很难从其他渠道获得融资。一般商业性担保的服务对象均为所有企业。但由于其要维持生存发展，需要根据自身的专业化风险管理能力，从盈利性、安全性角度出发，选择适当的担保申请人为其提供担保支持。例如，在欧洲担保业普遍认为担保或保险机构面临的风险同银行面临的风险一致，即银行确定有风险的不能给予贷款的企业，对担保或保险机构同样存在。因此，在欧洲商业性担保机构，通常不自营贷款信用担保这一类高风险担保业务，其服务的对象是具有一定信用基础和偿还能力的企业。

另外，政策性担保是为了实现政府制定的特性政策目标而实施。如日本的中小企业信用保证协会和为之提供再保险配套服务的中小企业信用保险公库、韩国的担保基金组织、美国联邦政府的小企业局，以及我国香港特别行政区政府的信用保险局、台湾地区的中小企业信用保证基金等，都是以支持中小企业发展为目的。奥地利财政担保公司主要为工业转型和改组服务；英国出口信用保证局则是为支持本国资本、技术和商品输出而服务。一般情况下，商业性担保机构的经营目的要遵循市场经济原则，追求利润最大化，因此商业性担保机构主要从经济利益角度考虑业务的运营和项目的选择。

由于政策性担保的经营目的是弥补市场机制运行缺陷，配合政府意图发挥其经济杠杆属性，提高社会总效益。因而决定了其出资者不可能主要是追求经营利润的资本拥有者。所以，政府通常成为政策性担保体系的主要出资人，相关的政策性担保机构由政府全部或部分出资组建。同时也决定了政府对其监管主体地位，从而为政策意图的有效实施提供保证。鉴于一般商业性担保机构的经营对象和目标不同，其资金来源往往是追求商业利润的资本，其出资人主要是直接或间接的金融资本所有者。

由于政策性担保和商业性担保的产生机理、服务对象、经营目标和资金来源各有不同，决定了两者运作模式、支持体系系等各有侧重，客观上要求在监管体系上也应当有所区别。

2、对于不同类型的担保业务要有不同的监管规则：要把担保业务作为一个行业来管理，需要大量监管框架的细化和设计的工作，业务品种、管理方式、责任、风险都要根据不同领域的风险收益状况进行细分。严格来说，不同的业务类型应有不同信息披露和风险控制标准，不同类别应有不同的准入原则、按不同的标准提取风险准备金、有不同的追偿成本，不能市担照搬金融企业的要求。

担保伴随商品交换及商业信用的发展而产生的，本来属于银行的一种中间业务，随着社会对信用需求的不断增加，以及经济工具的日益专业化和衍生工具的交叉综合，各国的信用担保领域越来越广泛，担保品种也不断增加和创新。发达国家的专业信用担保机构也已进入到有特定目标和专业化分工的发展阶段，其涉及的担保产品不仅在投资、生产、流通、分配、服务和个人消费领域发挥作用，而且进入了资本市场领域，涵盖了经济生活的各个方面。担保已经成为了一个特定的行业，对其进行监督管理，就需要大量细化的工作。鉴于担保所服务的领域不同，其面临的主要风险类型不同，导致所涉及担保业务的风险级别不同，风险管理、信息披露标准和追偿成本也有所不同。

3、要有合乎担保行业发展实际的会计制度和信息披露制度等。仅仅以会计制度为例。目前关于保证金和准备金提取的相关要求过于严格，使得相当比率的担保机构难以达到：担保公司不能吸收公众存款，普遍缺乏多样化的资本金补充渠道，筹资渠道也十分有限，而担保业务保费率偏低、代偿风险较高，紧紧依靠这样的环境、紧紧依靠担保业务实际上要想实现盈利是很困难的。在持续经营受到影响的情况下，提足准备金是非常困难的。而且在目前的监管框架下，税务管理部门坚持各类准备金在税后计提，这将进一步摊薄收益。基于上述原因，目前按照规定提足所有风险准备金、未到期责任准备金的担保公司比较少见，这是由担保公司的生存现状决定的。

4、担保行业的监管规则应该充分体现分类指导、扶优限劣的原则：目前的监管框架更多的强调的是行政的管理和审批，下一步需要以风险为导向，体现分类指导、扶优限劣的原则。

   实际上，现代监管强调的都是以风险为本的监管。所谓风险为本的监管是指所有的监管活动均以风险及其监控为出发点，先确定和衡量金融机构在经营中所面对的各种风险的水平和发展方向，进而确保金融机构对所承担的风险已经采取了足够的管理和处置措施。对担保业监管的制度设计也应遵循以风险监管为本的思路。

（1）对政策性担保机构以应合规监管为主：政策性担保机构是由政府出资的非营利性机构，其担保对象明确为中小企业；政府对担保机构资金的运用、运作程序进行规范监督，并定期委托专业机构进行评价。政策性担保监管重点是有关中小企业信用担保法律法规的执行情况、信用担保机构的准入资格、社会责任、运作规范、如何合理有效的使用财政资金、建立财政资金补偿机制，强调的是合规；政策性担保如果出现了风险、形成了损失，属于政策性风险，对其监管主要是合规监管，即监管的重点是担保业务的合规性，有无违规操作等。

（2）对商业性担保机构采取市场监管+行业自律：商业性担保机构通常是独立、社会化出资、商业化运作、以盈利为目的，在开展贷款担保业务的同时从事工程履约担保、合同担保、债券担保、诉讼保全担保等其他担保业务，中小企业信用担保业务只是业务之一。对商业性担保公司的监管目的是弥补市场的不完善，保护公众利益、控制风险、维护系统的稳定。对商业担保的监管主要是风险导向的监管，即监管的重点是看担保机构是否做到了审慎经营、有无有效的风险管理和内控机制。

（3）区分担保行业不同的业务类别及其风险，重在风险监管：随着市场经济的发展，担保市场越来越呈现细分趋势，担保机构之间的业务有很大区别，很难用统一的规则来针对所有类别的业务；而不同的担保业务需要不同的进入门槛、风险控制手段和信息披露制度：比如金融增级担保，证券监管机构表示，今后从事金融增级业务的担保公司注册资本不应少于30亿元人民币，否则起不到金融增级作用，也无法覆盖其中的风险；工程履约担保有及时止损和分阶段担保的机制，所以资本金几个亿的担保公司可以为几十个亿的工程担保。严格来说，笼统地谈中小企业信用担保的风险是没有意义的，要先明确风险的分类和定义，再来谈怎么控制。

（4）担保行业风险监管的核心和监管步骤：以风险为本的监管重点明确，以风险及其管理为出发点，监管重点是担保机构对各类风险的内部控制和管理，注重重大事故的预先防范：

强调担保机构面临的各类风险，重点在鉴别和衡量担保机构运营时所面临的各种风险的程度；

强调要评估担保机构的风险管理与内部控制制度。确保担保机构对其所承担的风险采取了足够的管控措施；

实行差别监管，充分考虑被监管机构的风险状况、规模大小和业务复杂性制定监管和检查计划，针对不同认可机构存在的风险状况，灵活地做出监管反应，有利于合理地分配和利用监管资源，提高效率；

将风险评估状况列入评级体系，实现风险为本监管与评级制度的融合

监管步骤：