随着我国经济实力的增强，着眼于改善民生的政府公益性项目也越来越多。而在此过程中，对政府公益性投资项目的保障就显得尤为重要。
发达国家保证人多是专业公司
为了保障政府公共工程顺利完成，西方国家均有明确的法律制度，要求承包商必须出具履约保证书，保证书由合格的保证人提供。其中美国的政府工程合同保证制度起步最早，最为完善。１８９４年美国国会通过了《赫德法案》；１９３５年变更为《米勒法案》；１９４２年许多州模仿《米勒法案》制定本州的“公共工程法”，统称为“小米勒法案”。纵观美国合同保证制度的发展历程，总的趋势为越来越完善，越来越严格。美国联邦政府规定，凡金额超过１０万美元的公共工程项目必须实行强制性合同保证，保证人只能是合格的专业信用保证（保险）公司。主要合同保证品种为：投标保证（保证额２０％或最高３００万美金）、履约保证（保证额１００％）和付款保证（保证额１００％）。
“银行保函”保障作用有形无实
我国的政府投资项目合同保证规定，散见于有关政府投资项目管理办法，以及招投标管理办法中，不成体系。２００４年国家再度实行投资体制改革，对政府公益性投资项目试行“代建制”，一定程度上推进了合同保证制度的施行。中央政府对“代建制”没有作出明确统一的规定。各省市区发布了各自的政府公益性投资项目建设管理实行办法，多数地方政府规定“代建环节”的合同保证采用“银行保函”，对施工环节的合同保证没有作出规定。“代建环节”的合同保证采用“银行保函”的理由有：简单、高效、低成本以及专业担保机构不发达。目的决定手段，“银行保函”对政府公益性投资项目的保障作用有形无实，并不能完全实现政府公益性投资项目合同保证的目的。笔者以为，引入专业信用保证（保险）公司，为公益性项目提供合同保证，不仅非常必要而且刻不容缓。
我国的银行保函从形式上看属于信用保证（三方合同关系），本质上是一种高成本的信用保险，功能单一，难以满足政府公益性投资项目建设合同管理的需要，从其于专业担保公司提供的保证书相比，即可以看出它的局限性——
性质不同：银行保函是经济损失的赔付保证，类似于信用保险。债务人要取得银行保函，必须在银行有足额的信用额度或存款。专业担保公司的保证书是在对债务人的能力、信用状况进行评估后开出的能力、信用证明，保证的对象是建设合同的履约责任。因此，只要有钱就能拿到银行保函，本质上是债务人自己提供的“现金质押”，说白了就是债务人用钱买来的一张保函，银行不承担任何风险；而要拿到专业保证机构的信用保证书，必须具备履行合同的能力和信用。
成本不同：从表面看，专业担保公司收取的保费高于银行收取的保费。但债务人要取得银行保函需要占用自己的信用额度，没有信用额度的债务人则需要有等额的银行存款，大大加重了承包人的营运资金压力。既没有信用额度，又没有银行存款的企业是拿不到银行保函的。专业担保公司保证书是一种真正的信用保证，提升了债务人的信用，促进了资金使用。因此，银行保函费率较低，却增加了企业的财务成本压力。
功能不同：如前所述，银行保函的功能更象信用保险，它是对债务人不能正常履行合同所造成的经济损失的一种事后赔偿，因此银行既不对债务人进行事前评审，也不对项目进行过程控制。专业担保公司的功能不仅有“损失赔偿”，还具有“代为履行”。这种“代为履行”的功能促使担保公司必然严格评估承包人的履约能力，全程监督合同执行，在合同执行过程中发现问题要及时采取措施，向承包商提供融资、公关、理赔等技术支持。
适用性不同：银行保函是银行信誉，归属银行业务，遵循国际统一规范操作和理赔，受益人不需要举证支持索赔，更适用于国际工程承包合同保证。担保公司的保证书功能健全，适用于国内合同保证业务。在一些国家，银行保函和担保公司的保证书并行，对那些时效性不强的商业性项目，在信用额度充足、债权人熟悉项目管理的情况下，可使用银行保函；否则，必须寻求专业担保机构。
担保行业已能满足担保市场的需求
显然，政府公益性投资项目是一种非经营性的投资项目，其成果是一种公共产品，这类项目的时效性、功能性、安全性要远远高于它的效益性。例如，２００８年北京奥运会运动场馆建成的时效性，医院门诊楼的功能性，隧道、桥梁的安全性如果出现问题，绝非“经济补偿”所能弥补的。政府要求承包人提供履约保证不仅仅是要得到“经济补偿”，更要及时得到一个合格的建设成果。概要言之，政府公益性投资项目履约保证的目的依次为：第一，按时完成；第二，保证质量；第三，控制预算。要达到这些目的，就必须加强合同执行的过程监控，及时发现问题并解决问题，扼制风险的发生和蔓延。因此，政府公益性投资项目履约保证不宜使用银行保函，更适宜使用专业担保公司的保证书，充分发挥专业担保机构“信用证明”、“代为履行”等功能。
有需求就会产生供给。我国担保行业经过十几年的发展，机构数量已达数千家，个体规模不断扩大，可以满足担保市场的需求。
（作者单位：中国投资担保有限公司）
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